Obywatelu masz głos, czyli obywatelska inicjatywa uchwałodawcza w Polsce

Demokracja przedstawicielska jest dominującą formą tego systemu władzy. Przykładu Szwajcarii, która wybrała drogę demokracji bezpośredniej, żadne inne państwo jak do tej pory nie ma zamiaru powtarzać. Z drugiej strony ustawodawcy często wplatają do systemu prawnego elementy mające na celu poszerzenie bezpośredniego wpływu obywateli na system sprawowania władzy. Zwłaszcza na szczeblu samorządowym. W taki właśnie sposób powstała obywatelska inicjatywa uchwałodawcza, choć jak to w Polsce – z problemami.

• Dopiero ustawa z 11 stycznia 2018 roku zmieniła podejście jednostek samorządu terytorialnego w zakresie implementowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej.
• Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza oznacza przyznanie grupie mieszkańców prawa do występowania z określonymi propozycjami legislacyjnymi.
• Szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych czy też formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty są określane w statutach gmin, powiatów i województwa.

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza w Polsce — co ją reguluje?

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza ma swoje źródło w Konstytucji RP. W pierwszej kolejności należy wymienić art. 2, stanowiący, że Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawa. W związku z tym jest wprost powiązana z zasadą demokratycznego państwa prawnego. W preambule ustawy zasadniczej znajduje się odwołanie do zasady subsydiarności, a więc pomocniczości. Oznacza to, że zadania, które mogą być realizowane przez daną jednostkę administracyjną, nie powinny być realizowane przez państwo. Organy państwowe niższego rzędu mogą być wyłączone przez organy nadrzędne, tylko jeśli nie są w stanie same wywiązywać się ze swoich obowiązków. W Preambule warto jeszcze wskazać na zasadę dialogu społecznego. 

Zobacz także: Wojna w Izraelu tworzy efekt domina na świecie. Czy została otworzona puszka Pandory?

Partycypacja lokalna mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego, czyli obywatelska inicjatywa ustawodawcza została wprowadzona do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – w art. 41a, ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – art. 42a i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa 31 stycznia 2018 r. – art. 89a. Wprowadzenie inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców do statutu gminy może nastąpić w Polsce na podstawie art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 22 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Dopiero ustawa z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów zmieniła podejście jednostek samorządu terytorialnego w zakresie implementowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Po niemal trzydziestu latach istnienia samorządu gminnego w Polsce oficjalnie, aktem rangi ustawowej, przyznano mieszkańcom gmin możliwość bezpośredniego pozytywnego wpływania na porządek prawny w drodze uchwały.

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza punktem nacisku mieszkańców samorządu

W art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Przepis ten oddaje istotę obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Oparta jest zatem na propozycji wychodzącej od mieszkańców. Jednak ostateczną decyzję co do przyjęcia, bądź odrzucenia konkretnej inicjatywy podejmuje organ stanowiący.

Zobacz także: Organizacja Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym i jej znaczenie dla Federacji Rosyjskiej

Oznacza to, że przyznanie grupie mieszkańców prawa do występowania z określonymi propozycjami legislacyjnymi w żaden sposób nie jest wiążący dla rady gminy. Dr hab. Piotr Uziębło w jednym z artykułów naukowych określa obywatelską inicjatywę uchwałodawczą jako ,,jedyne źródło inspiracji rządzących”. Sama idea obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej teoretycznie pozwala mieszkańcom wpływać na politykę działania kształtowaną przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Niemniej jednak możliwość realnego działania mieszkańców w tym trybie w dużej mierze zależy od postanowień uchwały organu stanowiącego. 

Najważniejsze zasady obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej

Ustawy samorządowe regulują wyłącznie minimalną liczbę mieszkańców, którzy mogą skutecznie wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą:

Ustawodawca upoważnia organ stanowiący do określenia w drodze uchwały szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych czy też formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

Warto podkreślić, że wszelkie wymogi formalne powinny być jak najprostsze i jak najmniej sformalizowane, tak aby nie utrudniać obywatelom partycypowania we wspólnocie samorządowej. Taki stan rzeczy potwierdza orzecznictwo sądowe. Na przykład, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, „że z idei obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wynika, że wnoszenie uchwał przez wskazaną grupę mieszkańców powinno być realne, nieskomplikowane i maksymalnie odformalizowane”.

Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza była przedmiotem orzecznictwa i wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2013 roku. Zdaniem sądu prawo do przyznania inicjatywy uchwałodawczej grupie mieszkańców należy łączyć z definicją wspólnoty samorządowej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z treści przepisu wynika, iż wspólnotę samorządową tworzą mieszkańcy gminy. Powołują oni w drodze wyborów organy kolegialne.

Przy pomocy tych organów gmina zobowiązana jest zaspokajać zbiorowe potrzeby tworzącej ten związek społeczności. Pozwala to na przyznanie mieszkańcom inicjatywy uchwałodawczej. NSA podkreślił, iż polski ustawodawca dopuszcza wyposażenie mieszkańców w możliwość zgłaszania projektów uchwał i poddawania ich pod głosowanie. Zdaniem NSA inicjatywa uchwałodawcza powinna stać się istotnym instrumentem aktywności obywatelskiej, umożliwiając mieszkańcom większe uczestnictwo w działaniach na rzecz gminy.

Zobacz także: Bezpieczeństwo w programach Konfederacji, Trzeciej Drogi oraz Nowej Lewicy

Trzeba stwierdzić, że był to przełomowy wyrok, ponieważ do tego czasu w orzecznictwie sądowym dominował pogląd, iż niedopuszczalne jest zastrzeżenie w prawie miejscowym obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej na rzecz mieszkańców. Wyrok o takiej treści wydał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w 2006 roku – ,,Zdaniem sądu ustawodawca wyraźnie opowiedział się za ustrojem przedstawicielskim i  za ograniczonym – do wyborów i  referendum – udziałem mieszkańców gminy w  bezpośrednim sprawowaniu władzy i  stanowieniu prawa miejscowego. W  pozostałych przypadkach mieszkańcy wspólnoty samorządowej podejmują rozstrzygnięcia „za pośrednictwem organów gminy”, co wyłącza ich bezpośredni udział w stanowieniu prawa miejscowego”.

Obywatelska inicjatywa uchwałodawcza — wymogi formalne

Zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich określają przepisy zawarte w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Sprawdziliśmy jakie wymogi formalne trzeba spełnić w Rzeszowie.

Należy złożyć:

• projekt uchwały, którego wzór jest określony w załącznikach
• oświadczenie o utworzeniu Komitetu
• wykaz co najmniej 300 mieszkańców występujących z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą, zawierający imię i nazwisko, adres zamieszkania, oświadczenie o zapoznaniu się oraz klauzulą informacyjną dotyczącą przetwarzania danych osobowych w związku z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą mieszkańców miasta Rzeszowa a także własnoręcznym podpisem.  

Na każdej stronie wykazu powinny znajdować się nazwy Komitetu i tytuł projektu uchwały, której mieszkaniec udziela poparcia. Oprócz tego trzeba zachować odpowiednią technikę prawodawczą, czyli tytuł, podstawę prawną; postanowienia merytoryczne; określenie terminu wejścia w życie uchwały;  uzasadnienie wraz ze wskazaniem ewentualnych źródeł finansowania.

Likwidacja Straży Miejskiej — przykładowe uchwały

W odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej dotyczący obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, Kancelaria Prezydenta Lublina wykazała przykładowe obywatelskie inicjatywy uchwałodawcze wniesione do Rady Miasta:

• Projekt uchwały w sprawie umieszczenia w planie budżetu miasta Lublin na rok 2012 budowy Gminnej ulicy Firlejowskiej od nr 8-12 M wraz z budową sieci kanalizacji sanitarnej i deszczowej na tym odcinku (druk nr 262-1) – projekt mieszkańców
• Projekt uchwały w sprawie likwidacji jednostki organizacyjnej Gminy Lublin pod nazwą Straż Miejska Miasta Lublin – projekt mieszkańców Lublina
• Projekt uchwały w sprawie realizacji zadania inwestycyjnego w postaci budowy sali gimnastycznej wraz z zapleczem i szatniami przy Gimnazjum nr 15 im. Jana Pawła II w Lublinie – PROJEKT OBYWATELSKI
• Projekt uchwały w sprawie nadania nazwy nowej ulicy w Lublinie mianem “Bł. ks. Ignacego Kłopotowskiego” – PROJEKT OBYWATELSKI
• Projekt uchwały w sprawie zamiaru wzniesienia pomnika ks. Idziego Radziszewskiego – PROJEKT OBYWATELSKI
• Projekt uchwały w sprawie wjazdu pojazdów elektrycznych City Tour na Stare Miasto w Lublinie – PROJEKT OBYWATELSKI
• Projekt uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy położonej w granicach administracyjnych miasta Lublin – PROJEKT OBYWATELSKI
• Projekt uchwały w sprawie realizacji zadania inwestycyjnego polegającego na budowie ulicy Bernarda Wapowskiego na odcinku: Jana Samsonowicza – Ignacego Domeyki wraz z oświetleniem, ciągami pieszymi i kanalizacją deszczową (projekt obywatelski)

Zobacz także: Metoda D’Hondta, na czym polega?

Dość interesująco brzmi uchwała o rezygnacji ze Straży Miasta. Projekt ten został oceniony negatywnie przez Prezydenta Miasta, który miał cały szereg uwag dotyczących niewłaściwej terminologii użytej przez uchwałodawcę: zamiast straż gminna (tak jak w ustawie) użyto terminu straż miejska czy niepoprawnie wykazano łączny koszt utrzymania tej formacji – 8 mln zł, gdzie w budżecie zabezpieczono na ten cel ponad 3 mln.

W odpowiedzi na wniosek zaznaczono, że większa część uchwał pozytywnie przeszła ocenę formalną. W trybie oceny czy dana inicjatywa spełniała warunki formalno-prawne, tylko kilka takich inicjatyw zostało odrzuconych ze względu na braki formalne. Chodzi m.in. na przykład o brak złożenia podpisów przez wymaganą ilość mieszkańców. Na pytanie o to, ile z takich uchwał zostało przyjętych przez radnych, administracja prezydenta dodała instrukcje, w jaki sposób odnaleźć imienne głosowania, co może być problematyczne, w związku z dużą liczbą głosowań w poszczególnych kadencjach. 

W Białymstoku Inicjatywa uchwałodawcza przez internet

Innowacje w procesie składania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wprowadziła Rada Miasta Białystok. Na wniosek radnych Polski 2050 wprowadzono zmiany umożliwiające zbieranie podpisów pod inicjatywami obywatelskimi w sposób elektroniczny. Należy zwrócić uwagę na fakt, że pod projektem uchwały podpisali się również rajcy Prawa i Sprawiedliwości czy Platformy Obywatelskiej.

Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że jest to pierwsza w Białymstoku uchwała, pod którą podpisali się przedstawiciele wszystkich opcji politycznych obecnych w radzie, czyli PO, PiS i Polska 2050 Podlaskie. To dobrze, że w słusznych sprawach radni są w stanie działać ponad podziałami – powiedziała Narta Martyniuk, koordynator do sprawa mediów woj. podlaskim stowarzyszenia Polska 2050.

Na stronie internetowej Urzędu Miasta pojawiła się już nawet wersja testowa formularza do składania podpisów pod obywatelską inicjatywą uchwałodawczą.

Bibliografia:

1. Uziębło, Glosa do wyroku WSA z dnia 28 października 2008 r., II SA/Ol 737/08, „Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa” 2011, nr 2, s. 58.
2. Ziółkowski, Inicjatywa uchwałodawcza jako instrument partycypacji społecznej, [w:] Zeszyt Studencki Kół Naukowych Wydziału Prawa i Administracji UAM, 2018.
3. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku.
4. Uchwała nr XXXI/635/2020 RADY MIASTA RZESZOWA z dnia 28 kwietnia 2020 r. w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej
5. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2006 r., III SA/Wr 584/05, Legalis nr 161579.
6. Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 kwietnia 2006 r., III SA/Wr 584/05, Legalis nr 161579.
7. Wyrok NSA z 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1887/13
8. Wyrok z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Po 763/19, Lex nr 2780407
9. https://bip.lublin.eu/informacja-publiczna/wnioski-o-udostepnienie-informacji-publicznej/2019/36-wniosek-o-dostep-do-informacji-publicznej-dotyczacy-obywatelskiej-inicjatywy-uchwalodawczej,81,27448,2.html.
10. https://poranny.pl/bialystok-pierwsza-taka-uchwala-w-historii-samorzadu-pod-wnioskiem-podpisali-sie-radni-z-wszystkich-opcji-politycznych-w-radzie/ar/c1-16039827, [dostęp: 15.11.2023].